El pasado 28 de julio se cumplieron 10 años de la primera consulta popular sobre temas extractivos en Colombia: la del municipio de Piedras, Tolima. Allí el 98% de los votantes le dijeron no a la minería de la transnacional AngloGold Ashanti. Con este proceso se inauguró el “boom” de consultas populares en Colombia, a continuación, planteamos algunos elementos que nos ayudan a entender cómo y por qué fueron posibles las consultas populares en Colombia.

Por Centro Sociojurídico para la Defensa Territorial Siembra 

Algunos antecedentes

En los primeros años del siglo XXI se hizo evidente la amenaza de la crisis climática, como resultado de múltiples factores asociados al modo de producción capitalista, lo cual coincidió con los precios de los commodities al alza. La presencia de las transnacionales empezó a crecer en América Latina, buscando ampliar sus inversiones para la exploración y explotación de minerales e hidrocarburos, ayudados por la eliminación de barreras arancelarias - resultado de la suscripción de tratados de libre comercio - y de la flexibilización normativa ambiental y sectorial.

En Colombia, esta última realidad se expresó a través de múltiples medidas legislativas que, a través de nuevos códigos, decretos, resoluciones y documentos CONPES,sentaron las bases para la aceleración de la inversión extranjera en materia extractiva. Esto derivó en el incremento de conflictos socioambientales en distintos territorios del país, ya que el impulso de dicho modelo se hizo de manera inconsulta con la ciudadanía y con las comunidades que se verían afectadas por proyectos extractivos.

Ante esta situación, y en el contexto constitucional y legal de apertura democrática que propiciaron tanto la Constitución Política de 1991, que contempló la democracia como principio universal y expansivo, como las leyes de mecanismos de participación (ley 134 de 1994 y ley 1757 de 2015), las comunidades afectadas encontraron la manera de exigir sus derechos políticos a participar en proyectos que podrían afectarles, a través del mecanismo de participación de la consulta popular. 

La consulta popular es un mecanismo de participación muy potente porque es expresión de la democracia participativa y directa, y sobre todo porque sus efectos son vinculantes. Las autoridades están obligadas a acatar el mandato popular. Por otro lado, como estrategia frente al extractivismo, el uso de las consultas populares no era del todo novedoso, dado que este mecanismo es unreferente para las organizaciones sociales en América Latina. En otros países de la región como Perú, Argentina y Guatemala, las comunidades encontraron en las consultas populares un medio para frenar el avance de proyectos extractivos.

De hecho, la primera consulta popular en estos temas se realizó 10 años antes que la primera de Colombia. Ocurrió hace más de 20 años, el 2 de junio de 2002, en Tambogrande, en la provincia de Piura, Perú, en la que se le preguntó a las comunidades si estaban o no de acuerdo con el desarrollo de actividades mineras en su territorio. El resultado fue contundente: el 94% de la población dijo no a los proyectos extractivos. Este año, 21 años después de la primera consulta popular votada en la región, se votará una consulta de carácter nacional en Ecuador para que el pueblo decida si quiere dejar el crudo que reposa en el subsuelo de uno de los bloques petroleros activos en el Parque Nacional Natural Yasuní.

El poder del pueblo vs el poder corporativo

Con ese telón de fondo, el “boom” de las consultas resultó ser una bocanada de aire fresco para la defensa del territorio. Después de la de Piedras, en Tolima, otras 9 se votaron en Colombia antes del freno que, en un precedente regresivo del año 2018, impuso la Corte Constitucional a pesar de su jurisprudencia progresista previa en materia de participación ambiental. Las 10 consultas populares votadas en Colombia, son entonces parte de una historia de resistencia y de una amalgama de estrategias que han usado comunidades y organizaciones sociales para pronunciarse frente a un modelo económico antidemocrático.

Adicionalmente, se votaron múltiples consultas populares autónomas y legítimas, así denominadas por las comunidades que las impulsaron para referirse a consultas que no fueron aprobadas por el Estado, pero que ellas, en ejercicio de sus derechos sobre el territorio que habitan, decidieron impulsar. 

En todos los casos de las consultas populares votadas en Colombia se superó el umbral necesario para que los resultados de las consultas populares fueran vinculantes, y en todos los casos las votaciones por el “no” al extractivismo superaron el 97% del total de votos.

El Centro Sociojurídico Siembra realizó  la siguiente infografía que presenta un panorama general de las votaciones, las empresas y los territorios involucrados en los procesos de consultas populares.

Como se observa, desde La Guajira hasta Nariño las comunidades hicieron la tarea de abrir espacios para la participación directa del pueblo y su voz se hizo escuchar. Muchas otras comunidades habrían votado consultas populares, de no ser por los obstáculos que se encontraron en el camino. Desde el calificativo de “ilegales” que hizo el entonces presidente Juan Manuel Santos sobre las consultas populares, hasta los supuestos límites que tendrían las consultas populares, en términos de uno de los ministros de minas y energía de Santos Los comités promotores de las consultas populares debieron enfrentar todo tipo de obstáculos en estos diez años, así como amenazas contra su vida, al ser calificados como “ambientalistas extremos” que se oponían al desarrollo y progreso del país.

Fue tan potente el pronunciamiento popular en contra del avance del extractivismo, que las corporaciones del sector extractivo sacaron todas sus cartas a jugar. Promovieron un litigio contra las consultas populares que, en una Corte Constitucional con composición de nuevos magistrados afines al sector empresarial extractivo, frenó las consultas populares e impidió a través de la vía jurídica  que se convocaran nuevas consultas populares en el país. De acuerdo al razonamiento de la sentencia, y contrario a posturas defendidas por la propia corte en fallos previos, los municipios no tienen competencia para tomar decisiones autónomas sobre el subsuelo y las consultas populares no son un mecanismo apto para tomar decisiones sobre cuestiones que revierten un interés nacional. Se trata de la sentencia SU-095 de 2018, que resolvió un litigio propuesto por la empresa petrolera Mansarovar Energy contra la consulta popular realizada en el municipio de Cumaral, en el departamento del Meta y que puso fin de esta manera a un proceso democrático que se encontraba en marcha.

Repercusiones políticas de las consultas populares en la democracia ambiental

A pesar del freno a las consultas impuesto por la Corte Constitucional, es importante realizar un balance sobre los aportes que nos legaron los procesos organizativos que las impulsaron. Consideramos que hay, al menos, seis contribuciones de las consultas populares a los debates sobre la democracia ambiental en el país.

Primero, las consultas populares cuestionaron la distribución del poder político y la toma de decisiones sobre el modelo de desarrollo. Lo hicieron al proponer debates clave sobre la descentralización en la toma de decisiones y al poner sobre la mesa la necesidad de que el extractivismo sea objeto de debate y de participación, algo impensado hace 10 años. Segundo, las consultas populares cuestionaron la idea del Estado y pusieron sobre la mesa

discusiones sobre ordenamiento territorial y la comprensión del territorio. Lo hicieron al cuestionar la idea, posicionada por los gobiernos nacionales según la cual, el Estado es el nivel central de la administración y no contempla a los municipios, así como al poner sobre la mesa la necesidad de ordenar el territorio más allá de su potencial minero-energético.

Tercero, las consultas populares reavivaron una discusión trascendental, propuesta anteriormente por organizaciones étnicas, sobre la fuerza vinculante del derecho a la participación. Se trata de un debate central para las discusiones actuales sobre la participación ambiental, pues cuestiona visiones procedimentales de este derecho y propone una mirada radical de la democracia. Cuarto, las consultas populares politizaron el debate sobre el extractivismo, esto es, propusieron que el debate dejara de ser presentado como uno de carácter técnico y macroeconómico, para ser situado como lo que es: un debate político con implicaciones en nuestras vidas, derechos y nuestro futuro como sociedad. Quinto, promovieron debates jurídicos que enriquecieron el contenido de derechos fundamentales y ampliaron la comprensión de conceptos legales, dándole una perspectiva constitucional y un enfoque de derechos humanos a la regulación de los proyectos extractivos. Finalmente, como sexta contribución, las consultas populares abrieron la discusión sobre el futuro más allá del extractivismo. Las discusiones actuales que estamos dando sobre la transición energética, ya bien posicionadas incluso en los sectores corporativos, no serían posibles sin estos procesos organizativos que nos llevaron a pensar que sin el extractivismo sí es posible plantear alternativas de vida digna.

Las consultas populares como antecedente del Proyecto de Ley de Democracia Ambiental

Para responder al cierre democrático que supuso la sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional, y para recoger el legado de las consultas populares, las organizaciones articuladas al Movimiento Nacional Ambiental, en conjunto con Siembra, empezamos a trabajar desde el año 2020 en la construcción de un proyecto de ley que le propone al país un esquema que garantiza el derecho a la participación en temas extractivos. Para ello, aprovechamos la oportunidad que dejó la Corte Constitucional en la sentencia regresiva del 2018, en la cual, en todo caso, al constatar que existe en Colombia un “déficit de participación” en materia minera y de hidrocarburos que calificó como “constitucionalmente inadmisible”, se exhortó al Congreso a legislar en la materia. Por ello, el pasado 27 de julio radicamos un proyecto de ley que denominamos Democracia Ambiental.

El proyecto de ley crea mecanismos de participación especiales para decidir en todo el ciclo de vida de los proyectos extractivos. En el caso de las etapas precontractual y de exploración se propone el “cabildo abierto socioambiental” como un mecanismo deliberativo y decisorio que busca hacer efectiva la participación de las comunidades sobre la realización de proyectos mineros y de hidrocarburos en su territorio, con anterioridad al otorgamiento de títulos mineros o, en casos especiales, en la etapa de exploración.

En la etapa de explotación se propone la “audiencia pública de control socioambiental” como un mecanismo deliberativo para la rendición de cuentas y para el efectivo control social que permita hacer un seguimiento real y permanente a todos los impactos ocasionados durante la etapa de explotación y tomar decisiones al respecto en procura de los derechos de la comunidad y del ambiente.

También incluye, en eventuales casos de cierre y abandono de los proyectos mineros, un “cabildo abierto preparativo para el cierre” como un mecanismo deliberativo y decisorio que busca garantizar que las comunidades afectadas por proyectos extractivos puedan participar en las medidas ambientales y sociales que se van a tomar durante y después del cierre para la garantía de derechos frente a las obligaciones de los titulares mineros y para prevenir impactos adicionales.

El proyecto ya está en manos de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, como una expresión de las luchas por la democracia ambiental que han liderado los procesos organizativos que promovieron consultas populares en el país durante los últimos 10 años. Esperamos que, a diferencia de la rama judicial, el Congreso de la República esté a la altura de la propuesta que hacemos, y que apruebe un proyecto de ley necesario para empezar a tomarnos en serio la participación política más allá de las votaciones para elegir cargos de representación popular. Esperamos que haya democracia ambiental en el país y que se radicalice su visión, pues los desafíos planetarios que enfrentamos necesitan de nuestra participación y de nuestra voz.

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