Por: Alejandro Chala

El 20 de julio de 2023 inició la segunda legislatura del Congreso de la República en un ambiente totalmente distinto al de 2022, cuando el Pacto Histórico se erigía como el principal ganador de la contienda política al consolidar un bloque mayoritario abrumador en la historia reciente de Colombia.

Con un aumento moderado pero importante del bloque de oposición de derechas y con la mayoría de los partidos tradicionales en la independencia o en la incertidumbre, el de gobierno perdió la mayoría de los escenarios favorables que tenía tanto en comisiones como en plenaria de ambas cámaras y quedó dependiendo de apoyos volátiles, individuales y frágiles con los que logró poner al liberal Andrés Calle cómo presidente de la Cámara, pero que no le alcanzaron para hacer que Angélica Lozano se estableciera como presidenta del Senado. Junto a ello, el presidente Gustavo Petro habló por casi 2 horas frente al Congreso, urgiendo la necesidad de construir un Acuerdo Nacional que permita a las reformas avanzar en esta legislatura, pero haciendo una exposición existencial sobre su programa político. Todo lo que sucedió en esta maratónica jornada en 5 puntos.

El discurso del presidente Gustavo Petro y la réplica de la oposición

El discurso del gobierno duró 1 hora y 45 minutos. En ese tiempo se dedicó a explicar sus dos pilares programáticos (la justicia ambiental y la justicia social) bajo la perspectiva de un mundo más violento y más agreste a causa del cambio climático. De su exposición se puede desprender el siguiente análisis en 6 puntos:

a. El gobierno hace una exposición de su ideario político como límite. Está dispuesto a abrirse a la idea de negociar, de nuevo, con los grandes actores del congreso para impulsar sus reformas, pero marcó sus límites frente a esa negociación.

b. También es un discurso justificatorio. El interés del gobierno no radica en defender su gestión, sino en poner sobre el debate el por qué son necesarias las reformas y hacia dónde deben ir. En este caso, la pedagogía tiene que ver con la necesidad de convencer a un parlamento que se le ha vuelto desfavorable sobre el por qué es urgente realizar aquellas reformas en una coyuntura adversa (el cambio climático), sin dar una línea clara de gestión y trabajo legislativo (que deja en manos del mismo congreso y sus dinámicas).

c. El discurso también tiene un sentido existencial, en tanto ubica los programas del gobierno dentro de las discusiones ideológicas y políticas del país. Su rechazo hacia cualquier modelo socialista y la aceptación de la necesidad de desarrollar los cambios sociales en el país en el marco limitado del capitalismo de cara a la crisis climática le ubican desde  tres condiciones: (a) frente al elemento discursivo de la oposición de la cercanía de Petro con discursos del socialismo del siglo XXI cómo argumento para deslegitimar sus reformas, (b) frente a un sector de la izquierda que ha buscado la radicalización de su discurso posterior a la ruptura de la coalición, (c) frente a sus propias bases progresistas de centroizquierda, que desde hace meses se han venido desmarcando de cualquier consolidación de la identidad de su movimiento con posturas anticapitalistas.

d. En lo que refiere a las reformas, el gobierno decidió no tocarlas explícitamente, pero en el mismo subtexto de su discurso (es decir, en la interpretación que se puede realizar de su lectura en dos pilares, justicia social y justicia ambiental) se encuentra la justificación para impulsar y aprobar estas reformas bajo la explicación de la frase “potencia mundial de la vida”. Para el gobierno, la negociación y aprobación de las mismas se sustenta sobre la amenaza existencial frente al cambio climático. En su argumento, las reformas deben pasar porque al no hacerlo, no habrá un colchón que contrarreste los estragos sociales, políticos y económicos del futuro.

e. La rendición de cuentas del gobierno se realiza en clave de justificar el avance en sus dos pilares en este primer año de gestión. Sin embargo, el contraste de sus cifras también se pone en perspectiva de incumplimiento y lentitud, tanto de la implementación del acuerdo de paz, como con los rezagos de su propuesta programática como “Potencia Mundial de la Vida”. Para el gobierno, la urgencia de impulsar las reformas también se hace en perspectiva de los retos que le quedan durante los próximos 3 años y el potencial cambio coyuntural frente al bloqueo político que amenaza con estallar eventualmente si el distanciamiento entre el gobierno nacional y el congreso continúa.

f. El punto más importante que deja el discurso es la búsqueda de un acuerdo nacional con los partidos políticos y sus bancadas en el congreso. Es una declaración y una lectura que encara la ruptura de la coalición de gobierno a finales de abril. Esto llevó a que el gobierno se encerrara en sus bases y en la política de calle frente a un sector independiente de partidos tradicionales que ha decidido distanciarse de las iniciativas del mismo. 

La oposición tuvo derecho a réplica de 20 minutos y el presidente se quedó a escuchar lo que los diferentes partidos que la componen tenían que decir:

a. La intervención del Centro Democrático, por parte de la senadora María Fernanda Cabal, fue un discurso frontal que partió de una crítica al gobierno en temas de inseguridad, la transición energética y las percepciones del gremio empresarial frente a las reformas. También se movió en términos existenciales, pues giró sobre los principios programáticos del uribismo y su lectura frente al programa político del gobierno, al que consideran catastrófico. Sigue existiendo una retórica emergida desde el miedo, en la que consideran que las condiciones del país son peores que hace 4 años.

b. La intervención de Daniel Luna, senador de Cambio Radical, fue, por el contrario, un discurso crítico que giró sobre un reclamo más cercano a una oposición institucional: polarización política, discurso centrado en la necesidad de separar lo técnico de lo político y lo público de lo privado bajo una mirada liberal. Amarró aquellas ideas alrededor de la idea de la independencia y ligó su discurso hacia el mito de las gestas históricas que nos dieron origen como país.

c. Es claro que la oposición moderada impulsada por Cambio Radical se ha impuesto por encima de la oposición más frontal y directa del Centro Democrático, que hoy denota que sigue en un momento emergente en el que no han podido consolidar un discurso unitario en el cual articularse.

Elecciones a la Presidencia de la mesa directiva de Senado y Cámara

La elección de Angélica Lozano como candidata a la presidencia del Senado por parte de los partidos pertenecientes a la Coalición Centro Esperanza con una mayoría abrumadora frente a Inti Asprilla (que refleja las tendencias de centroizquierda dentro de la Alianza Verde) y a Iván Name (que representa la centroderecha pragmática en el mismo partido) denota que la fragilidad de la coalición del gobierno no sólo se encuentra dentro de las negociaciones con los partidos tradicionales independientes o con los liberales indecisos, sino en el seno de los propios partidos de gobierno restantes, frente a un distanciamiento de varias de las figuras relevantes del Verde en el congreso y su acercamiento a posturas críticas e independientes, tendencia iniciada por Jota Pe Hernández, Katherine Miranda y Catherine Juvinao. Además, aumenta el costo de las transacciones políticas con este mismo partido, con el que también deben sostenerse negociaciones a futuro. 

No obstante, el gobierno disciplinó a su bancada y decidió desistir en el apoyo a la candidatura de Inti Asprilla y volcarse a apoyar en pleno a Lozano, muy a pesar de que la mayoría del Pacto Histórico resaltó sus diferencias abiertas con respecto a su candidatura, lo que ha generado suspicacias de que, a último momento, pudo haberse volcado a apoyar a Name, aunque los votos dentro del mismo no dan e indican de que se respetaron los acuerdos con Lozano y con el partido Alianza Verde.

A pesar de las negociaciones que ya se estaban construyendo entre los sectores del Pacto Histórico y Angélica Lozano para su llegada a la presidencia del Senado, la postulación de Iván Name, también senador del Partido Alianza Verde, logró consolidar y canalizar los intereses de los sectores independientes del gobierno y la oposición en una candidatura que no rompiera con los acuerdos existentes de la rotación de los cargos directivos, pero les permitiera obtener la dirección frente a una bancada de gobierno frágil y sin mayor fuerza en el Senado.

En este caso, el gobierno pierde en varios aspectos:

1. Cede en escenarios de poder en la mesa directiva del Senado frente a los partidos independientes, que en esa corporación se encuentran mucho más distantes de las iniciativas del gobierno. A pesar de lograr que María José Pizarro fuera electa primera vicepresidenta, el gobierno pierde la capacidad de determinar el orden del día en las plenarias, o de contener cualquier intento de ruptura de quórum por parte de otros grupos políticos.
2. Se consolida un bloque político capaz de modificar, alterar en el debate o frenar las iniciativas del gobierno, ya sea que estas logren pasar en las ya adversas comisiones dentro del Senado o que lleguen conciliadas desde Cámara. En este caso, los independientes se quedan con el contrapeso necesario para ralentizar o detener cualquier proyecto de ley que consideren desfavorable para sus intereses.
3. Eleva aún más el costo de los trámites políticos para poder impulsar las reformas con la estrategia de negociación al menudeo con cada congresista, a la que le ha apostado el ministro del Interior, Luis Fernando Velasco y el mismo gobierno posterior a la ruptura de la coalición, a finales de abril.
4. Denota los límites reales de negociación que posee el ministro Velasco dentro de las bancadas independientes, que no van más allá de la incidencia dentro del sector del Partido Liberal cercano al gobierno y algunos congresistas independientes que también se ha plegado a este bloque favorable.

Sin embargo, el gobierno logró que el candidato liberal cercano a César Gaviria a la presidencia de la Cámara de Representantes, Julián Peinado, desistiera de su postulación y le abrió totalmente el camino a Andrés Calle –también liberal, pero cercano al gobierno– quien terminó siendo elegido por unanimidad como presidente de la cámara baja. En Cámara el ambiente es distinto al Senado, pues allí se concentra la mayoría del apoyo de sectores independientes y del partido liberal hacia el gobierno, lo que permitió que la candidatura de Calle lograra contener cualquier intento de los sectores distantes al gobierno y opositores de quedarse con la mesa directiva, tal cómo pasó en Senado. Aunque es claro que el triunfo de Calle no es gratuito (pues inciden los intereses electorales de Calle y los grupos políticos del departamento de Córdoba a los que representa), sí le permite al gobierno mantener cierto control –aunque de manera frágil– dentro de la Cámara, donde ha intentado impulsar la mayoría de sus reformas.

En este caso, el gobierno gana en varios frentes:

1. Puede impulsar varias de las reformas sociales en las comisiones donde puede garantizar que lleguen congresistas afines y cercanos al gobierno y puede darles trámite también en la Cámara.
2. Alivia en cierto modo el costo de las negociaciones con los sectores independientes en esta corporación, que seguirá siendo alto, pero con mayor tasa de éxito.
3. Garantiza el control de la mesa directiva, lo que le permitiría seguir manejando el orden del día y contener estratégicamente en caso de  cualquier eventualidad con los partidos independientes y de oposición

Conformación mesas directivas de comisiones de Senado y Cámara:

De las 7 comisiones en Senado, en 2 existen presidencias directamente del Pacto Histórico, en otras 2 hay presidencias de independientes aliados al gobierno, y en 3 comisiones presiden independientes lejanos al gobierno. En Cámara el asunto es desigual, pues 2 comisiones serán presididas por independientes lejanos al gobierno, 2 por Cambio Radical cómo partido de oposición, y solo 1 por el Pacto Histórico. La duda radica sobre las presidencias de las comisiones sexta y séptima, en la que los apoyos están divididos entre independientes que apoyan al gobierno e independientes que no.

La mayoría de las comisiones quedaron bajo el influjo de los partidos independientes, que se reafirman en ese lugar por los beneficios y la capacidad de negociación que tienen con el gobierno desde allí. Entre la política del menudeo y la posibilidad de generar un gran bloque antipetrista, los independientes se sienten cómodos y son los que más ganan en esta coyuntura, pues tienen la llave tanto para que el bloque de gobierno como los sectores de oposición puedan impulsar sus iniciativas.

Lo problemático con respecto a la oposición y los partidos independientes radica en que depende de quien asuma el liderazgo de aquella oposición. Es más probable que los independientes puedan apoyar a una oposición guiada por Cambio Radical, que a una oposición impulsada por el Centro Democrático, la cual ha sido errática y se ha fragmentado entre las diferentes tendencias y su momento de emergencia en un escenario donde languidece la influencia de Álvaro Uribe dentro de este sector. Además, este apoyo podría estar enmarcado en el escenario electoral y quedaría dependiente al mismo.

Es más probable que los congresistas independientes de los partidos tradicionales tiendan a apoyar iniciativas del gobierno sí y sólo si el gobierno costea los costos políticos que implica este apoyo y hasta que la disciplina de los partidos se imponga. Los apoyos electorales pueden mostrar la intención de los partidos frente a esta política de menudeo, siendo el más abierto el Partido de la U, y siendo más reticentes el Partido Conservador y el Partido Liberal. A pesar de ello, la lógica de negociación en el congreso está abierta y aún no se ha cerrado.

Lo que sí es cierto es que la mayoría de las propuestas de reforma son muchísimo más susceptibles a ser intervenidas y cambiadas por los partidos en su trámite legislativo, más si existe un punto medio en el que los independientes tiendan a no oponerse al gobierno, pero también tiendan a generar sus propias propuestas y obligar al gobierno a integrar grandes elementos de sus articulados en las mismas, frente a la amenaza de un bloqueo político o de conformar un bloque opositor.

Lo mismo sucede en el resto de las comisiones, donde el bloque de gobierno queda dependiente de las transacciones políticas con los partidos independientes tradicionales y los potenciales apoyos de la bancada rebelde liberal para impulsar sus proyectos. Además, tiene que enfrentarse con la estrategia de los opositores de ralentizar los debates rompiendo el quórum o bajo las lógicas del ausentismo (que se agravan en época electoral). En este escenario, puede que el conservar algunas presidencias le permita un margen de maniobra, pero sigue dependiendo de aceptar las condiciones y los costos que los independientes tradicionales le impongan.

La mayoría de las bancadas independientes presentarán sus propios proyectos de reforma. Puede que el apoyo sutil de la oposición para presionar al gobierno impulse al final estos contra-proyectos y termine por derrumbar la estrategia de menudeo que ahora mismo funciona.

También puede existir una crisis existencial dentro de los partidos por la postura de sus bancadas frente a las iniciativas del gobierno. Del mismo modo que ha venido sucediendo dentro del Partido Liberal, el Partido Alianza Verde y el Partido Conservador pueden fragmentarse internamente. 

Las cuentas de los apoyos del Gobierno

Con el escenario parlamentario definido de cara al inicio de esta segunda legislatura, los apoyos quedan muchísimo más claros tanto en Senado como en Cámara.

Conformación Senado

El gobierno se queda con 50 apoyos parlamentarios en Senado, que son la sumatoria de los votos que puede obtener del bloque de gobierno, de los liberales cercanos al mismo, y de los 10 liberales ambiguos o indecisos. Estos 50 apoyos no logran alcanzar la mayoría en la Cámara Alta, pero permiten que el margen de negociación en plenaria se reduzca entre los apoyos que puede obtener de algunos independientes. Lo que sí es cierto es que el apoyo de los liberales sigue siendo frágil, en un escenario donde es probable que la nueva mesa directiva termine afectando el trámite de la agenda legislativa.

Conformación Cámara de Representantes

Aunque la Cámara de Representantes votó por unanimidad por la presidencia de Andrés Calle, no se puede interpretar que el voto de los independientes y de los liberales haya sido una carta de apoyo al gobierno. Aún a pesar de aquellas cuentas, el bloque liberal cercano al gobierno es mayoritario en la Cámara Baja, lo que le permite al gobierno tener al menos el apoyo de 95 parlamentarios fijos, mientras que puede lograr obtener apoyos de algunos de los sectores independientes para consolidar la suficiente mayoría para pasar sus proyectos en esta corporación. Del mismo modo, sigue siendo un apoyo frágil, especialmente frente a los liberales ambiguos e indecisos que en algún momento han apoyado las iniciativas del gobierno, pero que sus apoyos pueden estar en entredicho si la dirección liberal los bloquea o sanciona para forzar disciplina dentro de su bloque parlamentario. De todos modos, la llegada de Calle garantiza al gobierno que su agenda de reformas pueda moverse en plenaria sin mayores contratiempos.

El bloqueo político como tendencia en la coyuntura. 

El país se encuentra en un momento de confrontación política donde las tensiones entre diferentes fuerzas y sectores sociales está tomando pulso. El gobierno, que ha propiciado una serie de reformas de corte progresista, se enfrenta a la resistencia y el rechazo de un amplio sector económico y político, que han visto en estos proyectos un ataque directo a sus intereses. En el escenario político el centro, la oposición de derechas y los partidos tradicionales poseen posturas y estrategias distintas frente al gobierno, pero coinciden en su oposición a algunas de las propuestas articuladas en las reformas. Estos actores intentan frenar estos proyectos, evitando su avance en el Congreso, obstaculizando la promoción de una agenda legislativa establecida e impidiendo el progreso de sus propuestas programáticas. 

Dentro de este bloqueo político el escenario de negociación está, por ahora, cerrado, y el gobierno ha optado por mantenerse en una estrategia de negociación al menudeo con congresistas a nivel individual. Sin embargo, esta estrategia ha mostrado sus límites, ya que el disciplinamiento de los partidos hacia algunos parlamentarios ha tenido efecto y ha retraído apoyos en momentos clave, lo que ha conllevado a que varios de los proyectos impulsados o apoyados por el gobierno se hayan caído o estancado, del mismo modo que ha sucedido con las constantes rupturas de quórum impulsadas por los partidos de oposición y los llamados a archivar todos los proyectos hasta su conciliación por parte de los partidos tradicionales.

La oposición, en su ambiente germinal y embrionario, ha logrado canalizar una serie de mensajes propios que han logrado movilizar a ciertos sectores sociales y, con ello, constituir un discurso que tiende hacia la unidad desde la articulación de diferentes intereses que, en muchos casos, suelen no identificarse con un programa fijo dentro de la derecha. No obstante, aún siguen en un momento primigenio posterior al Uribismo –del cual no han podido despegarse– y se articulan a partir del antipetrismo (o antiprogresismo) como único elemento unificador, por lo que no existe ni una figura ni una red consolidada que les permita disputar con más fuerza el poder político en estos momentos. Aquello, junto con la competencia entre un discurso extremo y radical que pretende tomar en la figura de Trump, Bukele y de Vox en España un ejemplo (encarnado en el sector extremo-derechista de Cabal dentro del Centro Democrático), una oposición pasiva y opacada por los escándalos de corrupción y por los problemas judiciales de Uribe (el Centro Democrático en sí), y un discurso que quiere mostrarse moderado desde una postura conservadora (como lo está haciendo Cambio Radical), siguen manteniendo a la oposición de derechas dentro de un margen limitado de acción que no sobrepasa las acciones políticas en el Congreso, basadas en la ruptura del quórum y los intentos por consolidar contrarreformas para ralentizar la agenda legislativa. La oposición aún tiene el reto de consolidarse como una alternativa ante los diferentes sectores de la sociedad, especialmente cuando la llegada del gobierno Petro ha generado un debate ideológico y la necesidad de observar los problemas de la vida pública más allá de los conceptos técnicos distantes de los problemas de la gente. 

El centro ha pretendido que el gobierno busque escenarios de negociación de sus propuestas, generando consensos y acuerdos con los demás actores políticos. Sin embargo, estas propuestas de negociación están limitadas a ciertas líneas rojas que entran en conflicto y choque directo con los principios programáticos del gobierno. El centro aspira a suavizar las posiciones del ejecutivo y lograr que ejerza con una gran parte de su programa político –que estiman que tiene más opciones de diálogo–, pero el gobierno no pretende ceder en su agenda programática, lo que ha llevado a que estas figuras independientes se enuncien desde una perspectiva crítica hacia las gestiones y las propuestas de las reformas. De allí se puede explicar el giro que ha dado el discurso de representantes como Katherine Miranda y Catherine Juvinao frente a la reforma a la salud, que es igualmente la representación de un viraje de un gran sector del Partido Alianza Verde hacia estas posturas críticas, que se suman a la ruptura entre Claudia López y el gobierno nacional y la atomización del mismo partido entre diferentes tendencias cada vez más marcadas, cómo se manifestó en el enfrentamiento entre el senador Inti Asprilla y “Jota Pe” Hernández durante la discusión de la legalización del cannabis.

Por otro lado, los partidos tradicionales se hallan en una situación singular, pues aunque su existencia no se encuentra en riesgo (ya que se acerca un escenario electoral en el que pueden fortalecer sus estructuras regionales y las maquinarias que las sostienen) sí es verdad que en su interior se están gestando atisbos de división frente a las reformas del gobierno y a las negociaciones al menudeo, junto con los incentivos que traen. En este caso, la postura depende del costo político que implica para el gobierno negociar con cada uno de ellos. Los partidos tradicionales quieren sacar provecho de la situación –especialmente en el escenario electoral próximo–, pero el gobierno no quiere ceder demasiado, aun sabiendo que presentará su paquete de reformas en un momento legislativo desfavorable y con un cambio en la dirección del parlamento, en el que la mayoría de las comisiones del congreso quedan en manos de partidos independientes distantes al gobierno. Además, los tiempos en los que se pueden tramitar las reformas pueden empantanarse durante la época electoral. El gobierno tiene el reto de lograr mover sus proyectos en este período y mostrar resultados y avances en su agenda legislativa frente a las expectativas que siguen emergiendo, por lo que el apoyo de los partidos tradicionales sigue siendo necesario. El valor de ese costo político depende, en gran medida, del pulso entre la presión que pretende generar el gobierno con la movilización social y el riesgo en el que los congresistas pueden ponerse frente a un escenario de disciplinamiento de los partidos y frente a los apoyos regionales que deben constituir en estas elecciones.

Ante esta situación, el gobierno ha decidido volcarse a legitimar sus propuestas de reforma en las organizaciones sociales, buscando generar apoyo popular y presión social. Sin embargo, no queda claro cuál va a ser la estrategia del gobierno para atrincherarse en estas organizaciones. Es cierto que el escenario de calle pretende convertirse en el punto de contestación cuando las reformas no puedan avanzar en el Congreso, pero por otro lado el gobierno debe enfrentarse tanto con las disputas internas existentes dentro del bloque que conforman estos movimientos y organizaciones, como con las expectativas que su programa y el Plan Nacional de Desarrollo ha generado en ellas. El llamado a una asamblea popular para la reforma a la educación superior con el movimiento estudiantil y docente ha generado discusiones internas entre diferentes procesos y sectores con trayectorias, insumos y propuestas que deben ser negociadas. El costo político de estas negociaciones, a diferencia del Congreso, es mucho menor, pero depende de la capacidad de generar consensos y legitimar aquellas propuestas en escenarios mucho más amplios para que aquel costo no aumente y mantenga los escenarios de negociación firmes. Con aquel respaldo, es probable que la fuerza unitaria de las organizaciones sociales pueda generar presión en el congreso y rompa aquel potencial bloqueo. No obstante, la fuerza de la movilización del 7 de Junio denota la fragilidad y el trabajo que tiene el gobierno para articular y sostener estos potenciales apoyos dentro de las asambleas. La estrategia ha funcionado con las organizaciones campesinas y con las juntas de acción comunal, pero no ha sido suficiente para lograr el objetivo político de consolidar un movimiento de masas progresista amplio que se corresponda con la defensa que el gobierno desea de su proyecto político.

Del mismo modo, el llamado a un Acuerdo Nacional por parte del presidente también denota que, en su lectura política, quiere evitar una confrontación abierta con el Congreso y pretende abrirse de nuevo a consolidar un bloque político con los sectores tradicionales. No obstante, la vía de la “radicalización democrática” y el trabajo asambleario siguen siendo la fortaleza que el gobierno sigue construyendo para enfrentarse a un futuro escenario político adverso, aunque sin tener en cuenta que un reflujo social interno dentro de sus bases puede también volverse un riesgo frente a lo que queda de su gobierno.